最高法院案例：商品房购买者与房屋初始登记没有利害关系
【裁判要旨】
一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条第二款规定，公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有依行政诉讼法等行政基本法，以及行政实体法律、法规、规章等，对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，也才能请求司法保护。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。
考察上述一系列规定，并无关于房屋登记机关在初始登记时，必须考虑未来潜在的房屋买受人权利保障问题的要求，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于周婵琼等未来不确定购房者订立房屋买卖合同、申请变更登记、取得房屋所有权等事宜。而人民法院对房屋初始登记行为是否合法作出评价，亦主要依据申请人申请房屋所有权初始登记时提交申请材料是否完备、房屋登记部门是否依法履行审慎审查义务等行政行为作出当时的事实和法律状态，而非初始登记以后形成的事实和法律状态。因此，初始登记行为并不在登记部门与商品房购买者之间设定相应的行政法上的权利义务关系，商品房购买者与房屋初始登记行为也不具有利害关系，不能提出相应的行政复议申请或者提起行政诉讼。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4298号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周婵琼。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上海市人民政府。
再审申请人周婵琼诉被申请人上海市人民政府（简称上海市政府）行政复议不予受理决定一案，上海市第三中级人民法院于2016年7月25日作出（2016）沪03行初31号行政判决，驳回周婵琼的诉讼请求。周婵琼不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2016年11月3日作出（2016）沪行终655号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。周婵琼仍不服，在法定期限内向本院申请再审，本院依法组成由审判员汪军担任审判长并主审，审判员耿宝建、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明：周婵琼向上海市政府申请行政复议，请求撤销上海市金山区金山大道4168弄8号351室房屋（简称351室房屋）所有权的初始登记。上海市政府于2016年1月4日收到该复议申请，因认为周婵琼的申请表述不清楚、材料不齐全，上海市政府于2016年1月8日作出补正行政复议申请通知书，要求周婵琼进一步明确行政复议请求，明确不服房屋初始登记的文号、日期等信息，提供该具体行政行为存在且系被申请人作出的证明材料，以及周婵琼与该具体行政行为具有利害关系的证明材料，并提示周婵琼一般房屋初始登记由开发商申请，开发商作为房屋所有权人有权对该房屋的初始登记提出异议。上海市政府于2016年1月13日收到周婵琼补正的行政复议申请书及相关材料。该补正的行政复议申请书明确行政复议被申请人为上海市住房和城乡建设管理委员会（简称上海市住建委）和上海市规划和国土资源管理局（简称上海市规土局），复议请求为申请撤销金20××91号房地产权证（简称案涉房地产权证）。周婵琼另提供了上海市商品房预售合同等材料。上海市政府于2016年1月18日作出沪府复字（2016）第35号行政复议不予受理决定，并于次日将决定书寄送周婵琼。决定书主要内容为，案涉房地产权证系由上海市住建委、上海市规土局向上海金山国际贸易城市场经营管理有限公司（简称金山国贸城公司）核发，周婵琼提供的材料不足以证明其与该登记行为具有利害关系，故其申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。之后，周婵琼提起行政诉讼。
一、二审法院另查明，案涉房地产权证系于2014年3月25日向金山国贸城公司核发的新建商品房房地产权证，证号为金20××91，房屋坐落为上海市金山区金山大道4168弄7、8、11、12号。周婵琼通过买卖于2014年7月4日取得351室房屋所有权。
一审法院认为：案涉房地产权证是由上海市住建委、上海市规土局向开发商金山国贸城公司核发的新建商品房房地产证。周婵琼并非上述新建房屋初始登记行政相对人，上海市政府认定周婵琼提供的材料不足以证明其与案涉房地产权登记行为具有利害关系并作出不予受理决定，并无不当。因此，判决驳回了周婵琼的诉讼请求。
二审法院以基本相同的事实和理由判决驳回上诉，维持一审判决。
周婵琼向本院申请再审，请求撤销一、二审法院判决，改判支持其一审诉讼请求。其申请再审的事实和理由为：上海市住建委和上海市规土局未依法进行实地查看，对尚未建成的351室房屋进行初始登记，并颁发了金20××91号新建商品房房地产权证，使周婵琼误以为351室房屋已建成并受骗购买了该房屋，造成经济损失。周婵琼与上海市住建委和上海市规土局颁发金20××91号新建商品房房地产权证这一具体行政行为具有利害关系，依法有权提起行政复议，上海市政府认为周婵琼不是案涉具体行政行为的利害关系人，作出不予受理决定错误。
本院认为：本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定周婵琼主体资格问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条也有关于利害关系的规定。一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条第二款规定，公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有依行政诉讼法等行政基本法，以及行政实体法律、法规、规章等，对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，也才能请求司法保护。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。
就本案而言，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第二款规定：“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”《房屋登记办法》（简称《办法》）第十九条第一款第一项规定，房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看。该《办法》第二十条第一款规定：“登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致；（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突；（五）不存在本办法规定的不予登记的情形。”该《办法》第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。”该《办法》第三十一条规定：“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。”考察上述一系列规定，并无关于房屋登记机关在初始登记时，必须考虑未来潜在的房屋买受人权利保障问题的要求，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于周婵琼等未来不确定购房者订立房屋买卖合同、申请变更登记、取得房屋所有权等事宜。而人民法院对房屋初始登记行为是否合法作出评价，亦主要依据申请人申请房屋所有权初始登记时提交申请材料是否完备、房屋登记部门是否依法履行审慎审查义务等行政行为作出当时的事实和法律状态，而非初始登记以后形成的事实和法律状态。因此，初始登记行为并不在登记部门与商品房购买者之间设定相应的行政法上的权利义务关系，商品房购买者与房屋初始登记行为也不具有利害关系，不能提出相应的行政复议申请或者提起行政诉讼。
周婵琼一方面对自己持有的房屋所有权证不持异议，另一方面又对上海市住建委、上海市规土局向金山国贸城公司核发新建商品房房地产权证行为，向上海市政府申请行政复议，不符合法定申请行政复议条件，上海市政府作出不予受理决定，符合法律规定。因此，一、二审法院判决驳回周婵琼的诉讼请求和上诉，并无不当。周婵琼如认为金山国贸城公司侵犯其合法权益，应依法另寻救济。
综上，周婵琼的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人周婵琼的再审申请。
审 判 长 汪 军
审 判 员 耿宝建
审 判 员 白雅丽
二〇一七年六月二十九日
法官助理 魏佳钦
书 记 员 吕 倩
