“外嫁女”及其子女合法享有的村民安置补偿待遇应当予以保障
裁判要点
征地拆迁涉及农村居民的切身利益，负有补偿安置职责的行政机关要妥善解决好被征收人的居住问题，切实保障被征收人的基本居住权益。
（一）“外嫁女”及其子女能否享受村民安置补偿待遇的考量标准
目前，我国法律对于“外嫁女”及其子女是否享有农村集体经济组织成员资格以及能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院处理类似案件的裁判实践，对这一直接涉及“外嫁女”及其子女切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是户籍在征地拆迁完成前是否仍然在原集体经济组织，这是“外嫁女”是否享受娘家村民安置补偿待遇的必须具备的前提条件。二是是否仍然在原集体经济组织实际生产生活。如果“外嫁女”不在娘家居住生活，则很难与娘家村集体形成固定的生产生活关系，但也要区分“外嫁女”是否存在外出务工的情形。对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障性政策和措施。其中，国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使“外嫁女”长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。三是是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障。土地是农村集体组织成员的重要生产资源和基本生活保障，如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有分得土地，则不能简单以其在娘家有无土地作为认定其安置补偿待遇的因素。四是是否在其他集体经济组织享受过村民待遇。村民待遇倡导村民之间分配利益的标准要公平、平等，如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有享受过安置补偿待遇，则其在原集体经济组织的安置补偿地位应予保障。五是原集体经济组织村民会议的讨论意见。鉴于本村村民对“外嫁女”的实际情况相对比较了解，因此对村民会议涉及“外嫁女”的安置补偿问题应当予以关注并就相关情况调查核实。六是在原集体经济组织所应履行的村民义务。如果“外嫁女”被排除在安置补偿待遇之外，则需要有充分证据证明其无正当理由没有履行村民义务，但基于其人身和居住权益所享有的村民待遇不应被剥夺。综合以上因素分析，就是要判断“外嫁女”及其子女是否与其户籍所在地的农村集体经济组织形成了较为稳定的生产生活关系，是否出现了有别于其他村民不应予以安置补偿的事实状态，获得安置补偿权益与其他村民相比是否有所减损或增加。基于此，“外嫁女”及其子女享有村民安置补偿待遇的条件可归纳为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或者存在以农民工身份外出务工等情形）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受安置补偿待遇+无证据证明其未履行村民义务”。可见，行政机关在处理“外嫁女”及其子女的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是在综合考量多种因素的同时作区分处理，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
（二）如何识别对“外嫁女”及其子女享受村民安置补偿待遇的不当限制
实践中，有的行政机关经常以村民自治为由，在征地补偿安置方案中设定诸如“外嫁女”不具有农村集体组织成员资格、“外嫁女”不能享受安置补偿待遇等条款，这种不对“外嫁女”及其子女实际情况作区分处理，仅以“外嫁女”身份问题，将其一律排除在农村集体组织成员资格之外的做法，违反法律法规的相关规定，不符合社会主义法治理念。这是因为，法律层面对落实保障“外嫁女”的安置补偿权益问题导向比较明确，保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，村民自治内容不得与法律法规和国家政策相抵触。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。另外，最高人民法院2018年发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五认为，《温岭市个人建房用地管理办法》《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。由此可见，与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置方案和村民会议决定，均不能作为判断“外嫁女”及其子女是否享受与其他村民同等安置补偿待遇的证据或依据。
（三）如何有效保障“外嫁女”及子女的安置补偿权益
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。该条规定的是课予义务判决，该判决方式主要是在行政相对人对行政机关不作为情形下的一种救济途径。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。该条规定的是一般给付判决，该判决方式主要是判决行政主体给付具体特定的内容。选择适用何种裁判方式，要看裁判时机是否成熟。如果裁判时机尚未成熟，尚需行政机关调查处理，那么在行政机关不履行法定职责之时，人民法院得依相对人诉请判决其履行法定职责即可。如果裁判时机已经成熟，而且给付内容具体明确的情况下，人民法院在行政机关不履行法定职责时，可以直接判决其履行具体给付义务。一般来说，“外嫁女”及其子女安置补偿问题纷繁复杂，涉及因素较多，其能否按照村民待遇给予安置补偿需要行政机关在征收补偿工作中结合前述考量标准调查核实，如果行政机关前期调查工作不到位，相关安置补偿标准不明确，法院很难直接作出给付内容的判决，而往往判决行政机关对“外嫁女”及其子女是否补偿安置以及如何补偿安置限期作出行政处理决定。
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