最高法判例：土地权属争议不因征收行为而消灭
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☑ 裁判要点
1.土地权属争议调查处理，主要是对当事人土地权利存续期间的权利归属产生的争议进行确权，土地权利存续期间既包括土地权利的现实存在期间也包括曾经存在期间。实践中比较常见的情况是当事人对现在的土地权利归属产生争议，要求人民政府确定争议权利的归属。就曾经存在的土地权利而言，虽然该权利已经不再归属争议当事人，但土地权利的财产利益因某一法律事实转化为其他权利形态后，就可能进一步影响争议当事人之间的现实财产利益，因此，当事人之间对曾经存在的土地权利归属产生的争议与对现存的土地权利归属产生的争议具有同样的现实意义，当事人就此申请人民政府确权，当然属于人民政府土地权属争议确权的职责范围。就本案涉及的已经被征收的土地而言，虽然争议土地之前的权利因征收行为而消灭，争议的权利归属也不可能因确权而恢复给当事人，但当事人可以通过确权明确由之前土地权利转化而来的土地补偿利益的归属。
2.由于政府在颁发土地权利证书前会进行土地权利来源的调查和审核，一般而言，当事人取得土地权利证书后，土地权属已经清楚、明确，无需再行申请确权。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）亦明确：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼……”
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1361号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：李纯艳。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区龙首北路西段**。
法定代表人：梁晚晴，该区人民政府区长。
再审申请人李纯艳因诉陕西省西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）不履行土地权属争议处理法定职责一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终755号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
李纯艳申请再审称，李纯艳1986年以姑娘户身份在西安市未央区北党村申请获得宅基地一处,并建平房两间,1993年申请登记,由未央区政府颁发未汉北党130号宅基地使用证。2006年该处被拆迁时对李纯艳进行了补偿，并置换了新宅基地，2008年新宅基地又被拆迁，又在北党村××组土地上置换了新宅基地。2010年北党村整村拆迁，李纯艳位于该村一组的宅基地被征收，2014年拆迁补偿完毕，但征地实施主体未央区政府未对李纯艳给予任何补偿和安置，而是就李纯艳的宅基地与李振兴一家签订了拆迁补偿安置协议，造成李纯艳宅基地使用权出现争议。之后，李纯艳发现未汉北党130号土地登记申请表、审批表中的土地使用者李纯艳的名字被涂改。李纯艳随后申请未央区政府对未汉北党130号宅基地使用权进行确权，但是未央区政府却作出被诉不予受理决定。未央区政府称未汉北党130号宅基地现存登记档案仅仅是1993年登记时的土地状况，所涉宅基地2006年被征收，该登记资料不是此后其他位置宅基地的有效权属证明，李纯艳对此不予认可。未央区政府征收李纯艳依法登记的土地，未依法安置补偿违法，未依法对宅基地使用权争议进行确权，对李纯艳的申请作出不予受理决定属于渎职行为。请求撤销一、二审判决，依法审理未央区政府不履行法定职责案。
本院认为，李纯艳的诉讼请求是：1.要求撤销未央区政府作出的被诉不予受理决定；2.责令未央区政府重新对争议土地权属予以确权。结合原审判决和李纯艳申请再审的理由，本案应审查的焦点问题是：1.对已被征收的宅基地能否申请政府确权；2.李纯艳的确权申请是否属于土地权属争议案件的受理范围。
关于对已被征收的宅基地能否申请政府确权的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》进一步明确在土地所有权或者使用权归属发生争议的情况下，由土地管理部门对权属问题进行调查，并由同级人民政府作出处理决定。土地权属争议调查处理，主要是对当事人土地权利存续期间的权利归属产生的争议进行确权，土地权利存续期间既包括土地权利的现实存在期间也包括曾经存在期间。实践中比较常见的情况是当事人对现在的土地权利归属产生争议，要求人民政府确定争议权利的归属。就曾经存在的土地权利而言，虽然该权利已经不再归属争议当事人，但土地权利的财产利益因某一法律事实转化为其他权利形态后，就可能进一步影响争议当事人之间的现实财产利益，因此，当事人之间对曾经存在的土地权利归属产生的争议与对现存的土地权利归属产生的争议具有同样的现实意义，当事人就此申请人民政府确权，当然属于人民政府土地权属争议确权的职责范围。就本案涉及的已经被征收的土地而言，虽然争议土地之前的权利因征收行为而消灭，争议的权利归属也不可能因确权而恢复给当事人，但当事人可以通过确权明确由之前土地权利转化而来的土地补偿利益的归属。因此，未央区政府以涉案宅基地已经被征收为由不予受理确权申请，属于适用法律错误。
关于李纯艳的确权申请是否属于人民政府的土地权属争议案件受理范围的问题。由于政府在颁发土地权利证书前会进行土地权利来源的调查和审核，一般而言，当事人取得土地权利证书后，土地权属已经清楚、明确，无需再行申请确权。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）亦明确：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼……”本案中，李纯艳申请确权的对象是原未汉北党130号宅基地的使用权，该宅基地1993年已经登记发证，明确了使用权主体。李纯艳主张的该宅基地登记档案中的土地登记申请表、审批表中权利人姓名被涂改等问题，不属于土地权属争议，该问题的实质是土地登记档案中个别事项记载的真实性问题，可以在相关权利的救济过程中作为案件待证事实，根据该宅基地使用权登记时的相关资料和此后的实际使用情况等证据予以辨明，但不宜因此否定涉案宅基地颁证和登记行为的整体效力，要求对宅基地使用权重新确权。况且，本案二审法院的判决理由已经阐明了李纯艳对原未汉北党130号宅基地享有使用权。因此,李纯艳通过土地权属争议调查处理程序对土地权利归属再行申请人民政府予以确权无法律依据。
综上，未央区政府对李纯艳的确权申请不予受理的决定虽然理由错误，但是处理结果正确，本案没有启动再审程序的必要。李纯艳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回李纯艳的再审申请。
审判长 李 涛
审判员 丁晓明
审判员 杨 卓
二〇一八年三月三十日
法官助理 任少鹏
书记员 赵 贝
