市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案
——财政评审结论是否应作为建设工程造价结算依据
关键词：财政评审结论 工程造价 鉴定
【裁判要旨】
以财政评审结论作为工程造价结算依据，应严格遵循意思自治原则，只有在双方明确约定以财政评审结论作为结算依据的情况下，才能将其作为认定工程造价的依据。同时，财政评审结论作为民事诉讼证据，其真实性、合法性和关联性亦需经人民法院审查后，方能作为认定案件事实的依据。若有证据证明财政评审结论违反法律规定或合同约定，当事人申请对工程造价争议部分进行鉴定的，应予准许。
【相关法条】
最高人民法院《关于在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》 财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
【基本案情】
2016年10月，市政中心公开招标南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程（以下简称案涉工程）的施工项目，2016年11月17日，安佳舜公司参与投标并中标，双方于2016年12月1日签订《建设工程施工合同》，另附有《通用合同条款》《通用合同条款补正表》《合同专用条款》各一份。合同就工程内容、合同价格、工程价款支付、违约责任等进行了约定。实际施工过程中，双方另就新增工程、变更工程方案签订了补充协议，对新增费用及支付方式等予以确定。其中《建设工程施工合同》的专用合同条款第14.2条约定“发包人审批竣工付款申请单的期限为，有权终审单位按规定时限出具终审报告后14天内”，《通用合同条款》第12.4.4条约定“经南平市财政投资评审中心审计结束后，付至审定价的95%，剩余5%作为工程质量保证金，在验收合格满一年后的28天内结清”。
2018年1月10日，案涉工程竣工验收。2018年5月17日，安佳舜公司向市政中心提交了《工程结算书》载明，南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程总造价为39922969元，市政中心、安佳舜公司、福建源恒工程监理有限公司在《工程结算书》首页盖章。2019年12月2日，南平市财政投资评审中心作出<南财投审（2019）结字38号>《基建工程结算审核结论书》，审定南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程原结算数36797468元，核减数15934976元，审核结算数20862492元。市政中心累计向安佳舜公司支付工程款19620000元后未支付工程款，安佳舜公司诉至法院要求市政中心支付剩余工程款10960473元并赔偿利息损失。
安佳舜公司表示对南平市财政投资评审中心作出的最终结算意见有异议，并申请委托鉴定机构对财政评审结论书中核减工程造价的合理性及工程核减部分的金额进行司法鉴定。一审法院准许安佳舜公司申请后，依法委托福建宏建工程造价咨询有限公司（以下简称宏建公司）进行司法鉴定。2020年5月7日，宏建公司作出福建宏建N2020091号《南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程鉴定报告》，鉴定结果为：本次鉴定的南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程送审总造价36888926元，审定造价28921933元，审核核减7966993元。2020年6月8日，宏建公司出具一份《有关南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程鉴定报告异议回复》，调增工程造价702540元，并对双方当事人提出的异议内容进行答复。一审法院采纳《南平市南针-安丰污水干管水毁修复工程鉴定报告》，判决市政中心应向安佳舜公司支付工程余款10004473元并赔偿逾期付款的利息损失。市政中心不服，认为就工程结算款应以财政评审结论为依据非鉴定报告，故上诉至福建省南平市中级人民法院。
【裁判结果】
二审判决：一、撤销福建省南平市延平区人民法院（2019）闽0702民初842号民事判决第二项；二、变更福建省南平市延平区人民法院（2019）闽0702民初842号民事判决第一项为：南平市市政工程服务中心应于本判决生效之日起十日内向安佳舜（福建）建设工程有限公司支付工程款9881473元并赔偿逾期付款的利息损失（从2019年2月13日至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款利率的标准计算，从2019年8月20日起至实际履行之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回安佳舜（福建）建设工程有限公司的其他诉讼请求。
【裁判理由】
最高人民法院《关于在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》明确：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。可见，财政评审作为一种行政行为，目的在于检查监督国家财政投资项目建设单位有无违法违纪行为，这种监督职能不应延伸到民事领域，更不应作为认定工程价款的直接依据，除非当事人明确约定以财政评审结论作为工程造价结算的依据。而案涉《建设工程施工合同》虽有体现案涉工程造价结算应当提交财政评审，但并未明确约定以财政评审结论作为结算依据。换言之，本案中“提交财政评审”仅系当事人的结算程序，并非最终结论。
退一步说，即便合同中明确约定以财政评审结论作为结算依据，当事人仍然对于财政评审的客观性、合理性也享有合理期待。实践中，常有财政评审因流程繁琐时间跨度较长而导致工程款拖延支付，还有的财政评审因财政资金紧缺而对工程造价随意核减，严重影响承包人利益。因此，若一概认定必须以财政评审作为结算依据而不区分情形，将导致财政部门有权决定工程结算金额甚至改变民事合同约定内容，与市场经济规律本质相悖，不符合合同缔约精神且对于承包人而言存在不公正的风险。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。而安佳舜公司提供的证据可以证实，财政评审结论确实存在部分内容不客观的情形。故一审法院准许安佳舜公司对财政评审核减部分进行鉴定的申请，并无不当。宏建公司在出具鉴定意见之后，对财政评审结论的调整内容及调整原因作出了合理解释。经审查，除人行道花岗岩板单价调整意见不正确外，其他部分均客观、真实，依据充分，应予确认。市政中心关于案涉工程造价应当以财政评审结论为认定依据的上诉理由不能成立，予以驳回。
【法官点评】
建设工程造价结算是否必须以财政评审结论为依据，是公共工程领域的常见争议，司法实践中各法院也有不同处理。本案例从两个层次基本厘清了该类案件的处理规则：首先是看约定，即看合同中是否明确约定以财政评审结论作为双方结算依据。如合同中对财政评审未作任何约定或仅约定需提交财政评审，而并未明确约定以财政评审结论作为结算依据，则财政评审结论对合同双方并不具有当然的约束力，发包人无权主张以财政评审结论作为结算依据。其次是分情形，即以财政评审结论为结算依据的情况下，还应区分具体情形作不同处理。如果有证据证实财政评审部分结论存在不客观、不真实的情形，可以准许当事人进行补充鉴定；如果导致财政评审结论无法采纳，不能作为工程造价认定依据的，应当准予对案涉工程进行造价鉴定。以上处理思路逻辑严密、依据充分，对司法实践中该类案件的处理具有一定指导意义。
报送单位：南平市中级人民法院
案例撰写人：熊建安
点评人：汤仲捷
