政府启动的“城中村改造”“新城镇建设”等农村集体上的土地整合项目，是否应适用《土地管理法》等法律规定进行审查？
问 题
政府启动的“城中村改造”“新城镇建设”等农村集体上的土地整合项目，是否应适用《土地管理法》等法律规定进行审查？
解答精要
《土地管理法》是土地管理利用的基础法律，该法规定了土地性质分为国家所有和农民集体所有两种情形。对发生在农村集体上的土地整合项目合法性的审查，应根据土地性质是否发生变化来明确是否应适用《土地管理法》等法律规定进行审查。对土地性质发生变化的，人民法院应适用《土地管理法》等法律规定进行审查；否则，不适用《土地管理法》等法律规定进行审查。
在行政法律法规中，并无土地整合的专门概念。土地整合是一系列土地使用权转移、补偿安置、集约利用等行为的总和。土地整合的出发点在于土地集约利用、提高土地使用效率，落脚点在于对土地所有权和使用权的保护。《土地管理法》在明确土地的所有权和使用权的基础上，规定了使用土地的程序、方式及救济途径等内容。根据《土地管理法》的规定，国家使用农村集体所有土地的，应当依法对土地实行征收或者征用。在涉及政府启动的“城中村改造”“新城镇建设”等农村集体上的土地整合项目行政诉讼案件中，是否应当适用《土地管理法》等法律规定进行审查，尤其是土地聚集的过程是否符合土地征收程序，常常成为当事人争议的焦点问题。
一、土地性质发生变化的，应适用《土地管理法》等法律规定进行审查
如土地整合项目导致整合范围内的土地性质发生了变化，由农村集体所有转为国家所有，则土地整合在实际上产生了土地征收的效果，则应当依照《土地管理法》关于土地征收的程序、补偿标准等规定予以审查。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地……征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益……”。该规定包含两层意思，一是程序上要符合法律规定的权限和程序，二是实体上要给农民足够的补偿和保障。前述程序及实体要件足以构成土地性质变化的结果，但土地性质的变化却不能依照这些条件来判断。政府可能在改变土地性质的情况下，未依照《土地管理法》等法律规定的程序或条件施行征收行为。如土地整合项目实施后，政府将整合起来的土地在土地市场上通过招拍挂形式予以出让用于商业开发，或者以划拨形式交付农村集体之外的其他主体使用的，即应认定土地性质由农村集体所有变为国家所有。对政府取得土地所有权之前的“土地整合”程序，应当适用《土地管理法》等法律规定进行审查。
二、土地性质未发生变化的，不适用《土地管理法》等法律规定进行审查
如土地整合后，土地未变更用途或虽经法定程序变更用途但仍为村集体使用、支配，则土地性质仍为农村集体所有土地的,则土地整合仅将分散的土地使用权（如承包经营权）收归在一起，用于集约利用，其法律效力局限于土地的使用权。在土地整合过程中，政府仅是作为组织者参与进来，并不因此获得对土地的支配地位，土地也未进入交易市场流通或被划拨至其他主体使用。此种情况下，土地整合中产生的争议，属于民事纠纷，应由争议主体通过民事诉讼解决。如当事人以土地整合项目实为土地征收为由，呈讼人民法院的，应由其承担土地整合项目产生土地性质变化的举证责任。当事人不能举证的，应当承担败诉的法律后果。但不排除行政机关作出强制交出土地的事实行为，因此给土地原使用权人造成地上附着物损失的，土地原使用权人有权获得赔偿。
在现实操作中，政府组织实施的土地整合项目时往往借鉴土地征收的程序，致使二者在形式上有相似之处。对土地使用权人而言，因其土地使用权的消灭，容易产生丧失土地的错误认识，进而归因为政府违法征收土地。人民法院在审理此类案件时，应首先判断土地性质是否发生变化，再选择应否适用《土地管理法》等法律规定进行审查。
---来源于：天津高院《法官智典 • 行政审判与国家赔偿卷》，人民法院出版社！
