村委会拆除村民自建房屋引起纠纷，谁是适格被告？
因法律意识淡薄、监管缺乏等原因，乡村地区存在大量违法建筑，对于该类违法建筑，应当由有权机关遵循法定程序予以拆除。实践中，有时会出现村委会拆除村民自建房屋后，村民以镇政府为被告提起行政诉讼的情况。当镇政府主张拆除是由村委会实施的自治行为，村委会对此也予以认可时，镇政府是否为适格被告，需综合案件具体情况进行判断。
【典型案例】
陈某系某村某号房屋的建造人和宅基地使用权人。2019年5月8日，该村村委会作出《关于某路环境综合整治会议决议》，同意进行环境综合整治。同年6月28日，村委会向该村居民发出《告知书》，告知于同年7月16日开始，对该村长期存在的违法经营、乱设摊、违法搭建等违法行为和重大安全隐患进行集中彻底整治，要求村民在7月15日前自行整改。2019年7月2日，村委会与上海A物业管理有限公司（以下简称A物业公司）签订《委托服务协议》，委托A物业公司按照村民自治条例对某路进行环境综合整治（包括陈某房屋在内），服务期限自2019年7月2日至整治完毕。同年7月18日，陈某的14平方米建筑物被拆除。陈某认为其房屋经审核批准建造，不属于违章建筑。镇政府在未经通知、协商、赔偿或补偿的情况下，将该房屋拆除，违反相关法律规定。后，陈某诉至法院，请求判决确认镇政府2019年7月18日拆除上述14平方米房屋的行为违法。
法院经审理认为，村委会于2019年6月28日向该村村民发出的《告知书》称，为落实市、区、镇文明创建，区域环境综合整治及严禁无证无照经营工作要求，自7月16日起，镇“五违办”“稳定办”等相关职能部门将对某路区域进行集中彻底整治。嗣后，陈某位于宅基地上的14平方米房屋被拆除。因涉案被拆房屋是陈某宅基地上房屋，并非村委会财产，故村委会既不具有认定违法建筑的行政职权，也不具有强制拆除违法建筑的行政职权。加之涉案房屋被拆除是为了实现镇政府的行政管理目的，应当由镇政府承担相应责任，故镇政府拆除涉案房屋的行为属于可诉的行政行为。陈某起诉要求确认镇政府拆除涉案房屋的行政行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。
【法治建议】
本案拆除违法建筑主体的认定反映出涉村委会拆除村民自建房屋纠纷中的普遍问题。一方面，村委会向该村村民发出过告知，其中有“为落实区域环境综合整治工作要求”“根据上海市五违四必工作要求”等表述。另一方面，被拆除房屋系村民宅基地上房屋，并非村委会财产。涉案房屋被拆除是由镇政府为实现行政管理目的所主导的行为，而村委会不具有认定及强制拆除违法建筑的行政职权，故镇政府应当为适格被告。
对此，建议如下：
1.村委会等民事主体并无实施强制拆除的权力，单独实施强制拆除的，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。属于民事侵权行为的，双方可通过民事诉讼途径解决争议。涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可依法请求公安机关履行相应职责。
2.在现有证据能够证明拆除行为由镇政府实施的情况下，不能仅凭村委会、拆房公司等民事主体提交的自认说明，在缺乏其他证据佐证时，径直推翻在案证据证明的事实，认定拆除行为系上述民事主体实施。
3.在行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除行为。当事人就此行为产生争议的，属于行政复议、行政诉讼的受案范围，参与实施强制拆除的行政机关为复议被申请人或被告。若在房屋拆除过程中存在违法行为，对当事人合法权益造成损害的，则应依法承担相应的行政责任。
【相关法条】
《上海市城乡规划条例》
第三十四条 下列建设项目，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证：
（一）新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程；
（二）需要变动主体承重结构的建筑物或者构筑物的大修工程；
（三）市人民政府确定的区域内的房屋立面改造工程。
《上海市城市管理行政执法条例》
第四条
……
乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区城管执法部门的业务指导和监督。
……
第十一条 市和区城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：
（一）依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定，对违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚。
（二）依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定，对违反非市管城市道路（含城镇范围内的公路）、桥梁及其附属设施管理的违法行为实施行政处罚。
（三）依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除绿化建设外的违反绿化管理的违法行为实施行政处罚。
（四）依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为实施行政处罚。
（五）依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘，污染环境；单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装；任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物；违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活；未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染；露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质，以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等不需要经过仪器测试即可判定的违法行为实施行政处罚。
（六）依据工商管理方面法律、法规和规章的规定，对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为实施行政处罚。
（七）依据建设管理方面法律、法规和规章的规定，对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为实施行政处罚。
（八）依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。
（九）本市地方性法规和市政府规章规定由城管执法部门实施的其他行政处罚。
城管执法部门以及乡、镇人民政府按照前款规定实施行政执法的具体事项由市人民政府确定，并向社会公布。
编写人：
上海铁路运输法院副院长 马浩方
上海市第二中级人民法院行政审判庭法官 张璇
上海市黄浦区人民法院执行裁判庭审判员 王立帆
