作者宋亚文，上海市第二中级人民法院执行局法官助理
执行建议制度实践探索与路径构建——基于对27份执行建议的考察
内容提要：
2024年1月15日，最高人民法院院长张军在全国高级法院院长会议上首次提出“执行建议制度”。目前执行建议制度尚未正式制度化和规范化，理论界和实务界亦未对该制度进行广泛深入的研究。但部分人民法院已先行开展实践探索，为“执行建议”制度建立积累了有益实践经验。本文以执行建议制度产生的背景和成因作为切入点，论证“执行建议制度”提出的必要性，并以目前各地法院探索适用执行建议的公开宣传报道和制发的执行建议文本作为研究样本，总结执行建议制度实践经验与问题，并在畅通法院内部“执源治理”机制促进立审执一体化视域下进一步提出实施执行建议制度的对策建议。
关键词
执行建议制度 立审执一体化 制发程序
目 录
一、引言
二、背景考察：执行建议制度产生的背景及必要性分析
（一）执行建议制度产生背景探析
（二）执行建议制度的必要性分析
三、现状考察：执行建议制度探索适用情况分析
（一）适用概况
（二）问题检视
四、明确定位：执行建议制度的属性
（一）执行建议的性质定位
（二）执行建议与司法建议、征询意见函的区别
五、对策建议：执行建议制度构建路径
（一）树立全新理念，引领推动执行建议工作
（二）明确适用标准，充分发挥执行建议功能
（三）完善工作流程，提升执行建议规范化水平
（四）完善配套制度，保障执行建议取得实效
一、引言
习近平总书记指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”近年来，执行案件总量仍呈现逐年上升趋势，为实现“切实解决执行难”目标，加强执源治理，从源头上减少执行案件数量，成为人民法院需要迫切解决的任务。最高人民法院在《关于新时代人民法院“执源治理”问题的调研报告》中指出：“目前存在“立审执”协调配合不畅，未能形成解决执行难合力的现象，存在审判未能兼顾执行的问题。”2024年1月15日，最高人民法院院长张军在全国高级法院院长会议上提出，“要畅通完善法院内部“执源治理”机制，以“立审执一体化”促进生效裁判自动履行，探索建立“执行建议”制度，提升裁判文书的确定性和可执行性，努力在审判环节把问题解决。”这是最高人民法院首次提出“执行建议”制度。虽然目前“执行建议”仍然只是一个概念，没有被正式制度化和规范化，但不少人民法院已经先试先行开展探索工作，为“执行建议”制度建立积累了有益实践经验。
本文拟以执行建议制度产生的背景和成因作为切入点，论证“执行建议制度”提出的必要性，并以目前各地法院探索适用执行建议的公开宣传报道和制发的执行建议文本作为研究样本，总结执行建议制度实践经验与问题，并在畅通法院内部“执源治理”机制促进立审执一体化视域下进一步提出实施执行建议制度的对策建议。
二、背景考察：执行建议制度产生的背景及必要性分析
（一）执行建议制度产生背景探析
1.立审执协调配合不畅导致执行难题
立审执分离改革使立案、审判机构和执行机构在组织设置、职能范围等方面有了清晰划分，加强了法院内设部门之间的分工制约，对于提高审判执行效率，防止司法腐败有重要作用。但同时也不可避免地出现了立、审、执部门独立有余而配合不足的现象，立、审阶段未兼顾案件是否具有可执行性，是否利于执行，从而造成执行障碍和执行不能，成为“执行难”源头问题之一。
（1）立审执兼顾意识薄弱。长期以来的“重审判、轻执行”观念，导致部分法院“立审执”脱节情况时有发生，立案部门对执行立案审查不够准确、轻视执前调解和风险告知工作；审判人员执行意识较弱，审理过程中往往更关注事实认定及法律适用问题，缺少对判后执行工作的考，具体表现为裁判文书释法说理不足，导致当事人不服生效判决抵触执行，执行内容不明确，导致执行不能或者执行障碍。
（2）执前保全措施适用率不高。保全对防止被执行人转移财产、保障生效判决胜诉权益实现起着重要作用。实践中有保全到财产的案件执行完毕率与执行到位率往往更高。但立案、审判阶段存在对引导当事人申请保全力度不强、办理诉前保全积极性不足、保全立案进展缓慢等问题，导致执前保全措施的积极作用未能充分发挥。
2.现有应对执行依据不明确问题的路径存在局限性
司法实践中存在的执行依据不明确问题，对执行程序开展和执行效果实现有直接影响，进而损害裁判权威性和司法公信力。随着司法体制改革的深入，最高人民法院将强化生效法律文书的确定性、可执行性，建立生效法律文书执行内容不明确的处理机制作为健全切实解决空判、执行难源头治理机制的重要改革方向。针对执行依据不明确引发的“执行难”问题，现行司法文件规定的应对路径是书面征询审判部门意见、说明、补正等程序，例如《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》规定，执行机构应书面征询审判部门的意见，审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正；《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》，对仲裁裁决主文或者仲裁调解书中的文字、计算错误以及仲裁庭已经认定但在裁决主文中遗漏的事项，可以补正或说明的，人民法院应当书面告知仲裁庭补正或说明。但上述路径存在一定的局限性，例如，书面征询意见、补正、说明的具体适用条件不明，难免导致司法实践中无所适用；所列举的解决该类问题的程序有限，无法满足现实需要；目前的应对路径着重对个案纠纷的“末端治理”，问题矛盾仍集中在执行阶段，而对于因裁决不明等造成执行难的源头问题缺乏前端化解、源头预防机制。
（二）执行建议制度的必要性分析
执行建议制度作为一项旨在“努力在审判环节把问题解决”的新制度，其被最高人民法院提出具有现实必要性。
1.促进“立审执一体化”，推进内部“执源治理”
立案是审判、执行的前提，审判是执行的基础，执行是实现审判价值的保证。在立审执分离语境下，人民法院倡导“立审执一体化”理念并不矛盾。立审执分离是为了防止以执代审，避免法官“既是裁判员又是运动员”，保证执行程序公平公正。“立审执一体化”则是强调将“兼顾执行、利于执行”的理念贯穿于立案、审判全程，是一种将执行准备前置于立案、审判的思维方式。执行部门针对立案、审判工作及立审执程序衔接等存在的问题制发执行建议，将“末端治理”转为“源头治理”，减少因立案、审判前端存在的问题导致执行困境的可能性，有利于促进“立审执一体化”，推进内部“执源治理”工作。
2.提升执行依据确定性和可执行性，维护司法公信力
“执行依据具备明确的给付内容”是申请执行的必要条件，裁判文书如果存在给付内容不明确，可能面临被“驳回执行申请”，进而累及当事人实体权利的实现，也会使社会对法律的严肃性产生质疑，从而影响司法权威和公信力。执行建议制度的提出与“提升裁判文书的确定性和可执行性”紧密相关，通过在审判部门调解或判决前提出可执行性建议，或在判后针对执行依据不明问题提出整改建议，都可以反向促进生效法律文书的质量，维护司法公信力。
3.积极延伸执行职能
执行程序是司法程序的最末端，立案、审判阶段的工作如果做的不扎实，立审执程序衔接“脱节”，那么案件所有的矛盾纠纷都会集中体现在执行阶段。因此，在实施执行的过程中，执行部门是最有条件且最有机会优先发现立审执衔接机制存在哪些具体问题，导致执行效果不佳，当事人实体权利受损。因此，执行建议制度的设立，能够使执行部门在法院内部程序流转中变“被动”为“主动”，通过积极延伸执行职能，向立案、审判部门提出执行建议。
三、现状考察：执行建议制度探索适用情况分析
在笔者着手写作本文时，由于距离“执行建议制度”首次提出时间较短，我国司法理论界与实务界对执行建议的理论和实践问题并未进行广泛和深入的研究，研究成果几乎没有。截止2025年3月，通过在互联网上检索关键词“执行建议”，笔者共搜集到27篇各地法院发出的关于“执行建议”的宣传报道，详细介绍了“执行建议”相关情况，其中部分文稿附有“执行建议”文本。本文将以上述27份执行建议为研究样本，分别从建议对象、建议类型、制发程序、文书规范等几个角度全面考察我国法院当前阶段执行建议制度探索适用的实际情况。
（一）适用概况
1.建议对象以法院内部立案、审判部门为主
统计显示，研究样本的建议对象主要集中在法院内部其他审判业务部门或基层人民法庭。如果执行建议的内容是针对多个审判部门，则建议对象一般为审判管理办公室。少数执行建议的对象是仲裁机构和公证机构，主要针对作为执行依据的仲裁裁决或公证债权文书存在问题导致执行困难的情形。也有少数执行建议以申请执行人为建议对象，例如针对行政非诉执行案件中行政机关作出的《行政处罚决定书》存在处罚内容不明确的问题，向该行政机关发送执行建议。再如如皋市法院为加强信用卡纠纷案件源头治理，以申请执行人某银行信用卡中心为对象，针对其工作中存在的普遍性问题发出执行建议，以切实减少源头执行案件。
2.个案建议数量居多
根据指向内容可以将执行建议区分为三类，分别是：个案建议、类案建议与系统性建议。
个案建议分为两种情况：一种是纠正改错型，主要针对在执行过程中发现的已生效的执行依据存在主文内容不明确，不具有可执行性或财产现状未在审判阶段查清导致在执行阶段引发争议，造成执行困难，执行部门发出执行建议要求相关审判部门或机构对执行内容予以明确。另外一种则是沟通协调型，即在执行依据作出前，审判部门为确定判项内容或调解内容是否具有可执行性，向执行部门征询意见，执行部门据此回复执行建议。例如海安法院审理的一起组织、领导传销活动案，因被告人有多处房产被查封，且有财产系属案外人代持，为确保查封财产具有可执行性，审判部门向执行局发送《执行咨询函》。执行局收到《执行咨询函》后，组织执行法官进行审查，形成一致意见后向审判部门发出首份《执行建议》，对审理部门提出的问题提供执行建议，供审判部门参考。
经统计，研究样本中的大部分执行建议为沟通协调型的个案建议。
类案建议和系统性建议是针对某一类案件或某一时期反映的造成“执行难”的普遍性、倾向性问题，执行部门从审执衔接角度向相关业务部门或机构提出系统预防与化解问题的建议。例如，例如长春市宽城区法院执行局在物业服务合同纠纷执行类案中，发现因涉案标的额小且申请财产保全需提供担保，部分物业公司疏于或不愿申请财产保全，造成财产保全作用未能发挥；部分业主未缴纳物业费的起因是房屋质量问题，与物业产生矛盾，进而导致大量物业服务合同纠纷进入审判执行程序。基于以上问题，宽城区法院执行局向民事审判部门发出“执行建议”，建议依法加大物业服务合同纠纷案件财产保全适用力度，“以保促调”“以保促执”，进一步加大判后释明力度，促进实质解纷、案结事了。
3.执行建议多以法院执行部门名义发送
从制发程序看，根据建议对象主要分为两种情况：当建议对象为法院内部审判部门或辖区法院业务条线、辖区法庭时，执行建议以执行局的名义发送；当建议对象为外部机构，例如仲裁机构、公证机构、行政机关等，执行建议则以法院的名义发送。在起草执行建议的过程中，大部分法院都通过召开审执协调会或沟通交流会议，和被建议对象充分沟通，对执行建议的内容进行协商完善，确保执行建议的可行性。有的法院在向建议对象送达执行建议时，也会召开协调会，与建议对象负责人当面沟通，督促执行建议落实效果。对于回复审判部门《执行咨询函》所作的执行建议，则是由执行部门专业法官会议讨论形成一致意见后提出。对于是否需要建议对象反馈，大部分由执行部门单向发起的执行建议都列明了被建议对象的书面反馈意见的期限。
4.执行建议文书格式不统一
首先，对于首部内容，包括标题、执行建议书编号和被建议对象名称。大部分执行建议的标题为“执行建议或执行建议书”，少数执行建议因是针对审判部门发出的《执行咨询函》作出的回函，故以“XX法院回函”为标题。有的法院参照司法建议编号形式对执行建议实行编号，以地名简称+“执建”+〔文书年度〕+文书编号+“号”形式编号，有的法院以（文书年度）+“执建”+文书编号+“号”的形式编号。大部分法院未对执行建议实行编号。
其次，对于主文部分，有的执行建议针对具体判项内容的可执行性，依据法律法规提出具体建议，有的执行建议在列明执行工作中发现的相关部门或机构需要重视和解决的问题后提出建议，问题和建议一一对应。有的执行建议主文内容并没有列明执行过程中发现的问题，仅就相关法律规定和审理中的重要事项进行了强调。
最后，在尾文部分，法院内部执行建议均加盖庭室印章，对外部机构发送的执行建议则加盖院印；有的法院在向审判部门发送执行建议的同时会抄送同院审判管理办公室，但大部分执行建议并没有抄送对象。
（二）问题检视
综合上述样本分析，我们可以看出各地法院为探索建立“执行建议”制度作出了很多有益尝试，例如丰富了执行建议的适用情形，以审判部门发出咨询函及执行部门提出执行建议的形式，将可能引起执行争议的问题在审判环节解决，提高执行依据的可执行性；在提出执行建议前，通过召开立审执协调会，就执行中发现的立审执不兼顾问题进行充分沟通和调查研究，听取被建议对象的意见；对执行建议实行编号等。在最高人民法院对“执行建议”制度作出统一制度规范前，这些做法都有效填补了目前执行建议制度实体与程序方面的空白，为后期制度建立提供了实践参考。但同时需要注意的是，各地法院探索适用执行建议制度中反映出的问题也不容忽视。
1.对执行建议的理念认识不足
目前执行建议数量整体上偏少，法院和社会各方面对执行建议的宣传力度不够，执行建议的社会影响力不足。这很大程度上是由于法院立审执工作部门对执行建议工作的理念认识存在不足。
（1）理念偏差。部分执行人员仍有“重办案、轻建议”的思想，认为执行建议并非主责主业，可有可无，如个案遇到执行依据不明的问题，要么组织双方当事人达成和解，要么书面征询执行依据制作部门或机构意见，不愿花费精力总结问题、深挖原因，制发执行建议也仅仅为了完成考核，内容流于形式，未能充分认识到执行建议是将“末端治理”转变为“源头治理”，完善立、审、执工作衔接配合机制的重要方式。还有部分人员没有正确认识执行建议的功能，认为执行部门向法院内部其他业务部门制发执行建议，就是“找茬挑错”，可能还会导致建议对象被问责，因此不愿“得罪”其他业务部门，选择其他协调沟通方式代替解决。甚至还有部分人员对执行建议比较陌生，不知道执行建议为何物。
（2）驱动不足。目前执行工作考核制度并没有将执行建议落实情况纳入其中，再加上执行工作“案多人少”矛盾突出，执行人员办案任务繁重，制发执行建议的时间条件和激励机制不足，导致执行人员对于执行建议的工作动力不足、重视程度不够，怠于深入分析立、审、执衔接配合工作中存在的薄弱环节，缺乏举一反三、标本兼治的积极性和主动性。此外，目前执行建议工作多数仅依靠执行条线自行督促落实，但执行建议的制发建立在法院内部立审执协调衔接工作机制基础之上，需要各业务部门沟通配合，但法院审判管理部门未将执行建议工作纳入其日常管理内容，政治部也未将执行建议纳入法官绩效考核指标，法院内部整体驱动力不强，仅靠执行条线“一家之力”对推动执行建议工作的力度显然不够。
2.执行建议的内容未能充分发挥内部“执源治理”效能
（1）个别建议流于形式、针对性不强。考察中发现，个别执行建议书内容过于原则，全文没有提到被建议对象存在哪些具体问题，只泛泛而谈审理程序应注意的一些事项，缺乏针对性，不能直接指导被建议单位。有的执行建议仅就个案反映的表面问题进行描述，未对审执衔接问题根源进行深入挖掘，一定程度上存在“头痛医头、脚痛医脚”的问题。此外，执行建议同质化问题较为突出，笔者发现有三个不同地区的法院执行建议书内容几乎一致，都是针对“被继承人债务清偿纠纷”类案所存在的判决内容不明问题，从问题描述到建议内容都高度相似。
（2）执行建议的内容和类型具有随意性、局限性。如前所述，部分执行建议仅针对个案的具体判项“就事论事”，导致建议内容具有随意性。针对某一类案件以及某一时期存在的普遍性、系统性问题进行调研的执行建议数量较少。执行建议针对的问题大部分都是多发常见的问题，例如继续履行判决的可执行性、行为履行内容的标准等，都是执行依据不明确的常见问题，针对新情况新问题的执行建议数量较少。
（3）执行建议公开宣传力度不足。笔者在统计调查执行建议时，通过互联网搜索到的公开报道较少。多数制发的执行建议仅能覆盖到法院内部其他审判部门，没有通过公开宣传报道扩大社会影响力，执源治理的效应未能充分放大。
3.执行建议性质定位不清
（1）个别执行建议与司法建议性质混淆。该执行建议的对象为申请执行人，建议内容系针对申请执行人工作中存在的普遍性问题，其性质与司法建议相同。根据《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》，对审判执行工作中发现的相关行业或部门工作中存在的普遍性问题，需要有关单位采取措施的问题，人民法院影响相关行业或部门提出司法建议。但按照张军院长对“执行建议”制度的相关讲话精神，可知执行建议的内容应是针对裁判文书的确定性和可执行性的，建议对象应是执行依据作出部门或机构，与司法建议在性质上有明显不同。
（2）个别执行建议与征询意见函的性质混淆。有的个别执行建议虽然是针对个案具体判项不明的问题，但仅建议审判部门就争议内容组织当事人明确，其性质类似于执行依据不明时执行部门向审判部门发送的《征询意见函》，就个案判项内容函请审判部门予以释明。其实质仍是“末端治理”的一种方式，而执行建议的一个明显特征就是具有源头治理、预防纠纷功能，与征询意见函存在明显区别。
4.执行建议督促落实机制尚待完善
参考司法建议的反馈落实机制，一份完整的司法建议尾文一般都包含反馈期限、抄送单位。实践证明，司法建议取得良好落实效果的前提除了选择正确的建议对象，也要发送或抄送行政机关的上级机关，司法建议落实反馈效果会更好。但研究样本中的部分执行建议，尾文部分并没有列明反馈期限，未跟进建议对象的改进效果，缺乏对执行建议落实情况的跟踪、考察、回访等后续跟进措施。大部分执行建议没有抄送对象，这也会导致执行建议督促落实效果大打折扣。
四、明确定位：执行建议制度的属性
（一）执行建议的性质定位
关于执行建议，目前理论界和实务界均没有给出具体定义。考究“执行建议制度”的来源，一是最高人民法院院长张军在全国高级法院院长会议上提出“要畅通完善法院内部“执源治理”机制，以“立审执一体化”促进生效裁判自动履行，探索建立‘执行建议’制度提升裁判文书的确定性和可执行性，努力在审判环节把问题解决”；二是最高人民法院执行局局长黄文俊等在《新时代人民法院“执源治理”问题研究》中提出“……构建内部‘执行建议’制度，推动审判前端存在问题的化解”。结合前文所述各地法院的实践经验，笔者认为，执行建议应是执行部门以有效预防法院内部立案、审判、执行协调配合不畅导致“执行难”为目的，针对个案或类案中反映出的立案、审判等相关业务部门履行职责过程中存在的具体问题或普遍性问题以及立审执协调配合中存在的系统性问题，向立案、审判部门等相关业务部门提出改进工作、消除隐患、完善管理、规范职能等参考性意见建议。
根据上述定义，执行建议应具有以下特征：
1.执行建议是执行部门向立案、审判等相关业务部门制发的内部建议。制发主体应是法院执行部门，建议对象应是法院立案部门、审判部门。既包含法院内部立案、审判业务部门，也包含辖区法院具体业务条线。
实践中，建议对象主要争议有两点：其一，是否包括仲裁机构、公证机关的问题。仲裁裁决书和调解书、公证债权文书是法律规定的执行依据种类，因此有的法院针对上述执行依据内容不明确和不具有可执行性问题向仲裁机构、公证机关制发执行建议。笔者认为，按照最高人民法院目前关于执行建议制度的相关指示精神，执行建议应是针对法院内部“执源治理”问题推出的举措，而仲裁和公证作为多元解纷的重要方式，因此仲裁机构和公证机关不能作为执行建议的制发对象，但可以作为司法建议的制发对象。其二，是否包括申请执行《行政处罚决定书》《行政处理决定书》的行政机关或者诉前调解工作机构的问题。笔者认为，由于行政机关作出的《行政处罚决定书》《行政处理决定书》只有通过人民法院进行合法性审查作出准予强制执行的行政裁定书，诉前调解中当事人达成的调解协议，也只有经过人民法院司法确认出具民事裁定书或审核后出具民事调解书，行政机关和当事人才能够申请强制执行，执行依据仍然是行政裁定书和民事裁定书、民事调解书。如果《行政处罚决定书》《行政处理决定书》和调解协议存在给付内容不明确，执行部门应向相关审判部门针对其司法审查工作提出相关执行建议。如以行政机关和调解工作机构为对象，应按照规定制发司法建议。
2.执行建议内容应聚焦法院内部执源治理。执行部门在执行过程中发现立案、审判前端存在的问题导致执行到位率低、执行不能或执行效果不好的，可以针对相应问题制发执行建议。例如建议在立案、审理阶段加强对当事人申请诉讼保全的提示和引导，提升财产保全率。
3.执行建议是参考性建议。执行建议是执行部门从“利于执行”角度对立案、审判工作提出的改进工作、消除隐患等意见，以供立案、审判部门参考适用，不具有强制性。笔者注意到，实践中审判部门在作出裁判文书前会就具体判项内容可执行性咨询执行部门意见，执行部门就判项描述提出执行建议，该种方式是否违背审执分离原则，存在“以执代审”？笔者认为，执行建议只针对判项内容的明确性和可执行性提出参考性建议，例如建议明确金钱给付内容的具体数额、计息时间、标准，给付条件，行为给付内容的履行时间、履行标准、履行方式，这些建议内容旨在提升裁判内容的确定性，并非变更当事人之间的实体权利义务关系，没有代替行使审判职能，因此并不违背审执分离原则。
4.执行建议具有源头预防、前端化解功能。执行建议通过汇总研究个案或类案反映的立案、审判工作存在的不兼顾执行的问题，向相关业务部门提出针对性执行建议，积极促进立案、审判部门改进工作，畅通内部立审执衔接，推动审判前端存在问题的化解，实现执行工作从末端治理到源头治理。
（二）执行建议与司法建议、征询意见函的区别
1.与司法建议的区别
司法建议是人民法院针对审判执行工作中，具体案件反映出的政府部门、社会组织、企事业单位等在制度建设、职能发挥、工作运行等方面存在的问题，或者针对类型案件审判中梳理出的特定区域、特定行业、特定组织等隐含的普遍性、倾向性、苗头性问题，从司法的视角提出改进和完善建议。从上述定义可知，司法建议与执行建议在制发主体、建议对象、建议内容上都有明显区别，此外，司法建议制发程序已相对完备。
2.与征询意见函的区别
法院执行部门认为裁判文书判项内容不明，可向审判部门征询意见，审判部门就此出具情况说明，对执行依据的判项进行释明，以有利于执行的具体操作。由此可知，上述征询意见函是执行部门就个案判项内容的确定性向审判部门发出的征询函，在文书内容、功能方面都与执行建议存在较大差异。实践中有法院将执行建议与征询意见函混淆，单纯建议审判部门对个案判项内容进行明确，未能就个案反映的审判职能行使中存在的问题提出改进建议，未充分发挥执行建议源头预防功能。
五、对策建议：执行建议制度构建路径
执行建议制度作为一项新生制度，其确立和有效实施离不开理念层面的更新引领，立法层面的统一规范以及实施层面的效果保障。
（一）树立全新理念，引领推动执行建议工作
法与时转则治，变革首先要从理念转变。推进法院内部“执源治理”工作，发挥执行建议重要作用，最关键的前提在于树立全新理念，以现代化执行理念引领执行工作的推进。
1.坚持“抓前端、治未病”理念。执行人员不能仅仅关注于执行办案数量，疲于应付人案矛盾，而是要主动将推进“执源治理”融入国家和社会治理，努力减少多发、高发案件。对于法院内部“执源治理”工作而言，执行部门是最有机会发现立审执衔接堵点，也是最有条件促进“立审执一体化”机制的。因此，执行部门应在“执源治理”工作中找准自身定位，增强自觉性，有意识延伸执行职能，善于从个案、类案中发现审判前端存在的导致执行困难的问题，及时提出针对性执行建议，将执行关口前移，使“兼顾执行、利于执行”理念贯穿立案、审判全过程，力争在审判前端将“执行难”隐患消除。
2.增强对执行建议工作的理解认同。立案、审判、执行部门应正确认识执行建议的性质，其并非执行部门“找茬挑错”或干涉立案、审判工作，也不意味着采纳执行建议就意味着被追责。由于专业知识和职责范围所限，立案、审判部门可能很难注意到哪些工作对后续执行效果实现会产生影响，而执行建议则打破立审执分离改革导致的信息壁垒，由执行部门从“利于执行”角度对立案、审判工作提出的完善改进工作的意见，是为了预防和减少因立审执协调不畅导致的执行难问题，推动矛盾纠纷从终端治理向前端防控转变，最终目的是实现生效法律文书的价值，增强人民群众对法院的信赖，维护司法权威和司法公信力。
（二）明确适用标准，充分发挥执行建议功能
执行建议作为促进“立审执一体化”，推进法院内部执源治理的重要途径，为确保充分发挥制度功能，必须明确执行建议的提出原则。
1.执行建议要坚持针对性原则。针对性是指执行建议必须针对个案或类案中反映出的立案、审判等相关业务部门职能行使中存在的具体问题或普遍性问题以及立审执协调配合中存在的系统性问题，否则不具有参考价值。通过实践考察，执行建议的适用范围具体包括但不限于以下情形：
（1）立案阶段问题
①对于诉前调解案件申请执行率高的问题，需要立案部门加强引导诉前调解案件实质化解和即时清结的；
②对于当事人在诉前调解中达成的调解协议内容不明确和不具有可执行性，需要相关业务部门对调解协议的自愿性、合法性、可执行性加强审核的；
③相关业务部门在对当事人诉前调解协议进行审核时，向执行部门发送《执行咨询函》的；
④对于当事人不了解法院强制执行风险的，需要立案部门在收取执行材料时对当事人进行执行风险告知和提示的；
⑤对于财产保全率不高的问题，需要立案部门在诉前加强财产保全引导或提高诉前保全效率的；
（2）审判阶段问题
①对于当事人不了解法院强制执行风险，需要审判部门在案件审理期间对当事人进行执行风险告知和提示的；
②审判部门在正式作出裁判文书前，就判项内容确定性和可执行性向执行部门发出《执行咨询函》的；
③对于诉讼保全率不高的问题，需要审判部门在案件审理期间加强提示当事人申请诉讼财产保全或续保的；
④对于个案或类案裁判文书不明确和不具有可执行性导致执行障碍，需要审判部门加强裁判文书确定性和可执行性研判的；
⑤对于调解案件申请执行率高的问题，需要审判部门加强调解案件实质化解和即时清结的；
⑥对于被执行人查找难问题，需要审判部门在案件审理期间配合做好文书送达工作的。
（3）立审执协调配合问题
对于立案、审判、执行部门缺少常态化沟通交流机制的，需要建立立审执工作部门会商机制、信息共享机制、审判执行案件“双向列席”机制等的。
2.执行建议要坚持必要性原则。目前执行建议工作整体上数量较少，制发积极性不高，但在推动执行建议工作时，要防止走向滥发、重复发，只追求数量不要求质量的极端。这不仅给执行人员增添沉重负担，也会给立案、审判部门的工作带来不必要的困扰。因此，执行建议必须坚持以质量为本，不能“唯数量论”。
3.执行建议要坚持规范性原则。虽然执行建议是法院内部文件，但也要规范格式要求。规范性是执行建议的质量保障，如果制发的执行建议格式不统一，会影响执行建议的正式性和作用发挥。笔者认为，可以由最高人民法院制定统一的执行建议书格式，以指导意见或规范性文件加以确定。具体格式可以参考司法建议书、检察建议书等的相关格式。
（三）完善工作流程，提升执行建议规范化水平
执行建议涉及起草、审核、送达、反馈、归档、考核等程序。因目前尚未对执行建议的具体实施程序作出明确规范，笔者提出以下内容以供在未来的规范中予以考量：
1.明确责任主体。各程序应确定具体的责任人或责任部门。一是起草程序应由承办人员负责。承办人员在办案过程中发现问题或风险，应及时与建议对象沟通，并承担起草执行建议的职责。二是审核程序应由执行局局长和分管院长负责。执行局局长应对执行建议是否具有针对性、必要性、规范性进行审核把关，必要时召开执行专业法官会议或审执联席会议调研论证，以决定是否起草执行建议以及执行建议的内容。执行局局长审批通过后，应提请分管院长审批。三是送达程序应由审判管理部门或办公室负责，对执行建议进行文号登记、用印审批、台账管理等。四是执行建议考核内容应由政治部负责。
2.规范签发程序。承办人员在执行过程中发现涉及立审执衔接不畅导致执行困难的问题后，及时与案件相关的立案、审判业务部门人员进行沟通，或者立案、审判业务部门就执行依据内容可执行性发出咨询函的，认为确有必要发出执行建议的，形成初步执行建议方案，汇报执行局局长。执行局局长对建议线索进行把关，并协调建议对象召开沟通会议或者专业法官会议讨论，研究执行建议的针对性、必要性和可行性。承办人员根据讨论结果完善执行建议书。形成初稿后，由执行局局长审核把关，并提请分管院长审核。
3.完善日常管理制度。执行建议书经审核通过后，由审判管理办公室或办公室对执行建议进行文号登记和用印审批，文号可参照司法建议编号形式，以地名简称+“执建”+〔文书年度〕+文书编号+“号”形式编号，印章加盖庭室印章。为督促执行建议落实效果，应建立抄送制度，向建议对象发送的同时，抄送审判管理办公室和相关部门分管院长。关于执行建议与反馈落实函的归口管理，笔者认为，应由执行部门进行登记备案和归档管理，避免执行建议流于形式。
（四）完善配套制度，保障执行建议取得实效
健全的配套制度是执行建议工作取得实效并长久发展的制度保障和关键所在。笔者认为，应从以下几方面完善工作机制：
1.建立双向沟通协调机制。执行建议效能的发挥，有赖于其能被采纳实施，因此与建议对象进行充分有效沟通至关重要。执行部门在形成初步执行建议内容后或对拟提出的问题或建议存在疑问，可在执行建议发出前与建议对象部门召开协调会议进行沟通，听取建议对象部门庭领导、承办人意见，对执行建议书进行完善，然后正式制发送达。这有利于帮助克服审判执行业务信息不对称与专业知识限制的问题，提高执行建议的准确性、针对性和可行性。发送后，承办人应及时跟进了解建议对象的落实情况。
2.建立质量提升机制。加强对执行建议书的研判工作，在发出执行建议书前，可以由执行部门负责人牵头对建议书所提出的问题、原因分析、提出建议等进行集体讨论，组织部门调研骨干撰写或修改，确保执行建议书的质量。组织开展执行建议实务培训，提高办案人员开展执行建议工作的能力。定期开展“优秀执行建议书”或执行建议典型案例评选活动，对优秀的执行建议进行宣传与推荐，推广执行建议工作经验和方法，努力提升执行建议工作水平。
3.完善考核制度。为提升执行人员制发执行建议的积极性，增强执行建议工作的内部驱动力，应将执行建议列入员额法官、法官助理绩效考核范围。考核不能只注重数量，而是应以执行建议的质量和实效为标准，即执行建议是否有效推动立审执一体化机制，对个案或类案裁判有显著参考价值等。同时，对立案、审判业务部门反馈落实执行建议的情况也应纳入考核范围，双向激励共同推动执行建议工作。
