村委会违规出租集体土地及违法建筑致使合同无效时，是否要承担责任？
在农村租赁市场中，村委会作为出租主体违规将集体土地及未经规划许可建造的房屋对外招租的现象时有发生。承租人往往被相对低廉的租金及较高的“性价比”所吸引，却忽视了承租集体土地及违法建筑物所带来的法律风险。若合同履行过程中引发纠纷，租赁合同因违反法律法规的强制性规定被认定无效后，承租人将面临无法继续使用租赁物以及遭受投资损失的不利后果，而作为出租人的村委会则可能要对承租人的损失承担相应的赔偿责任。
【典型案例】
2011年，甲村委会与李某签订《房屋场地租赁协议》约定，李某租赁使用甲村委会原有的村委办公楼及周边场地，租赁期间为十五年。甲村委会同意李某在房屋周边场地及填埋污水死浜上形成的空旷场地上投资筑建企业用房，并承诺房屋建造后由村委会协调规避拆违。双方还对租金等相关事宜进行了约定。租赁房屋及场地交付后实际由李某投资的乙公司使用。租赁期间，乙公司、李某在2011年至2015年间在案涉场地上建造了2间厂房用于公司生产经营。2016年，因建造的厂房系违法建筑，部分厂房被强制拆除。后甲村委会以其出租的房屋及场地未取得规划许可证及李某、乙公司逾期未支付租金为由向法院起诉，请求判令确认租赁协议无效，乙公司支付房屋占有使用费，李某对乙公司上述债务承担补充清偿责任。李某、乙公司提出反诉，请求判令甲村委会赔偿其租赁期间投入的资产折价款人民币300余万元。
审理中，经李某、乙公司申请，法院委托上海中世建设咨询有限公司对李某、乙公司投资建造的厂房的造价进行鉴定。《造价鉴定意见书》及相关补充意见书载明，项目总造价是200余万元，折旧后现值总计150余万元。
法院经审理认为，甲村委会将未取得建设工程规划许可证而建造的房屋及周边场地出租给李某、乙公司使用，租赁合同无效。李某、乙公司应返还案涉房屋以及场地。双方当事人对案涉合同由乙公司作为承租人实际履行均无异议，故乙公司应支付相应的房屋、场地占有使用费。李某系乙公司唯一股东，其未举证证明其个人财产独立于公司财产，甲村委会要求其对乙公司的债务不足清偿部分承担补充清偿责任，予以支持。
至于过错的分担，甲村委会明知案涉房屋未取得建设工程规划许可证仍将案涉房屋及场地出租，且无证据证明其曾就房屋的权利状况明确进行过告知，明显存在过错；李某在签约时未尽审慎审查义务，亦有过错。租赁协议明确同意李某可将场地用于建造企业用房，并承诺房屋建造后由村委会协调规避拆违，且李某、乙公司所建厂房就位于甲村委会日常办公场所旁，甲村委会亦并无证据证明在长达3、4年的建造过程中，其曾对此提出异议或予以制止，故可以认定甲村委会对厂房建造应属知情且同意，甲村委会应就合同无效给李某、乙公司造成的损失承担主要责任，李某、乙公司应对其遭受的损失承担次要责任，故酌情确定甲村委会赔偿李某、乙公司损失100万元。
【法治建议】
租赁合同是出租人将租赁物交付给承租人使用、收益，承租人支付租金，到期由承租人返还租赁物的合同。在土地或房屋租赁合同中，出租人交付的土地或房屋除了能够满足租赁合同所约定的使用功能之外，还应当满足合法性的要求，这是租赁合同能够正常履行的前提。我国法律明确规定我国实行严格的土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，不得擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，亦明确了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋不得用于出租使用。村委会对外出租集体土地及违法建筑，租赁合同无效。
当前，随着社会经济发展模式转型升级，尤其是在经济较为发达的地区，城市土地、房屋的使用受到严格的规划和用途限制，且租金标准较高。相较而言，农村土地及房屋租赁市场具有价格低廉、使用相对自由等优势。一段时间，村委会作为基层村民自治组织，将集体土地及违法建筑用于对外出租的现象较为普遍，若是将土地及房屋出租给他人用于生产经营的，此类租赁合同大多存在租期长、租赁物管理不太到位的现象，承租人自行改建或新建房屋的情况时有发生。由于未经规划许可建造的房屋属于违法建筑，一旦租赁合同因此被认定无效，承租人将无法继续使用房屋，并且承租人在租赁期间进行改扩建或新建房屋的，将产生相应的投资损失。如村委会同意承租人建造的，或村委会明知承租人建造但未制止的，则也可能要承担相应的赔偿责任。当然，村委会与承租人也可自行协商一致，根据实际情况以及各自的过错，合理分担相应的损失。
对此，建议如下：
1.村委会必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，不得擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设。若因建设确需占用土地，且涉及农用地转为建设用地的，应当严格按照法律规定办理农用地转用审批手续。
2.村委会应当遵守法律、法规规定，不得将未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证建造的房屋对外出租。如确因特殊情况或历史原因，也应当在事后尽快补办建房手续并办理相应的权属登记证明。
3.承租人承租农村土地或房屋时，应当审慎查验相关手续证明，明确承租土地用途及房屋性质，确保所承租的土地及房屋可以合法使用。若承租人需要在承租土地上自行建造房屋，应先行履行相关审批手续。
4.租赁期间，村委会应当对所出租的土地及房屋尽到相关管理义务。如发现承租人擅自搭建或违法建造房屋的，应当及时制止，并报送有关土地房屋管理部门。
【相关法条】
《中华人民共和国民法典》
第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
第一百五十七条 民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
第八十二条 擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设、或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚金。
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》
第二条 出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。
编写人：
上海市嘉定区人民法院民事审判庭庭长 郑磊
上海市嘉定区人民法院民事审判庭法官 史建颖
上海市嘉定区人民法院民事审判庭法官助理 罗艳
