现行立法允许划拨土地使用权在一定条件下进行商业化利用，往往发生各单位通过各种渠道争取划拨土地，并将其转让、租赁、抵押的现象。
（一）公益目的划拨土地使用权的基本定性以及与出让土地使用权的区别
指严格按照现行法律规定的条件获得的用于公益目的的土地使用权。
划拨地主要特征：行政性、无偿性、和无期限性。
划拨用地直接产生于政府的批准行为，在交纳征用补偿安置费后即可取得土地使用权，不需要向国家交纳出让金和签订任何合同。
划拨用地主体应交纳土地使用税。
划拨土地使用权的基本特征是不得转让、出租、抵押。被排除在交易之处。只适用于公益事业或国家重点工程项目。
国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，法律、行政法规规定的其他用地。
（二）公益目的划拨土地使用权与出让土地使用权的区别
1、取得方式。划拨—行政划拨；出让—合同
2、是否支付对价。划拨—不需要支付出让金，无偿取得；出让—一次性支付出让金。
3、存续期限。划拨：无期限性。出让—有最高年限。
4、使用权性质：出让地—可进入市场交易。划拨地—不能直接进入市场。
（三）划拨地使用权及其终止
无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨地使用权，市县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨地使用权时，对其地上建筑物，其他附着物，市县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
（三）非公益目的划拨土地的转轨
1、非公益目的划拨地使用权的市场化处分
条例第45条规定：符合下列条件的，经市县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租和抵押：
（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人。
（2）领有国有土地使用权证
（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明
（4）依照该条例第二章规定签订土地使用权出让合同，向当地市县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照该条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
2、划拨土地转轨方式和程序
1992年国土局《划拨国有土地使用权管理暂行办法》、《划拨国有土地使用权出让手续及其办理土地登记程序的说明》
出让方：市县土地管理部门；受让方为原划拨土地使用者。划拨土地必须先办理出让手续，才能进行市场化处分（转让、租赁和抵押），即实行先出让后市场化处分的原则。
程序：
（1）申请土地管理部门和房产管理部门批准
（2）政府审批条件
（3）签订土地出让合同，交纳出让金。
（4）办理土地使用出让登记手续
3、划拨地使用权转轨的变相方式
（1）划拨土地上的房屋转让
（2）划拨土地使用权作价入股
