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01
裁判要点
行政诉讼的原告，是指可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政行为并作出相应裁判。与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼原告的一个必要条件。与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由被诉行政行为造成的。
一般说，原告与被诉行政行为无利害关系情形下，无需继续审查作出具体行政行为的主体，即适格被告问题。
行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权利的来源，并结合所依据的实体法律规范综合判定。
02
裁判文书
青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）青行终110号
上诉人（原审原告）马忠强。
被上诉人（原审被告）西宁市人民政府。
上诉人马忠强因其诉西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）城建行政许可一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明：2013年9月24日，原告马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号房屋。2016年8月，西宁城辉建设投资有限公司（以下简称城辉公司）取得了宁规建字2016年第073号《建设工程规划许可证》（加盖西宁市政府行政审批专用章）。2019年4月12日，案涉房屋被强制拆除。2019年10月9日，马忠强向本院提起行政诉讼，请求确认西宁市城中区人民政府强制拆除行为违法。2019年11月8日，本院作出（2019）青01行初71号行政判决，确认西宁市城中区人民政府对案涉房屋实施的强制拆除行为违法。2019年10月10日，马忠强向西宁市自然资源和规划局（以下简称市规划局）邮寄申请书，要求对在原案涉房屋地面及周边进行施工的城辉公司违法用地及违规建设的行为进行查处。2020年3月9日，马忠强向西宁铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认市规划局对其邮寄的违法查处申请书未予回复的行为违法。西宁铁路运输法院于2020年4月13日作出（2020）青8601行初35号行政裁定，驳回原告马忠强的起诉。马忠强不服提起上诉，本院于2020年7月14日作出（2020）青01行终58号裁定，驳回上诉，维持原裁定。
另查明，2015年10月22日，西宁市机构编制委员会下发《关于市行政审批局（市人民政府行政服务中心）组建有关工作的通知》（宁编委发〔2015〕28号），将市级行政审批事项和带有审批性质的行政服务事项，根据不同属性，分为市场主体监管审批、社会事务服务审批、建设项目集中审批三个板块，按照“应划尽划、集中审批、稳妥推进”的原则，采取不同模式，进入西宁市行政审批局（西宁市政府行政服务中心）进行审批。其中对市规划局负责的建设项目集中审批事项，划转至西宁市行政审批局（西宁市政府行政服务中心），在该局专门设立建设项目审批处负责审批，具体审批内容由市规划局按照流程审核后，西宁市行政审批局（西宁市政府行政服务中心）统一发证。建设用地规划许可证属于集中审批建设类事项。2015年12月3日，西宁市政府办公厅下发《关于印发市行政审批局主要职责内设机构和人员编制的通知》（宁政办〔2015〕219号），明确西宁市行政审批局为西宁市政府的派出机构，与西宁市政府行政服务中心合署办公，将83项行政审批职责和部分带有审批性质的行政服务事项划入西宁市行政审批局集中行使，其主要职责为组织市级行政审批服务事项集中受理办理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，马忠强提起行政诉讼应当首先具备原告主体资格。行政诉讼的原告，是指可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政行为并作出相应裁判。与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼原告的一个必要条件。与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由被诉行政行为造成的。本案中，马忠强通过购买取得集体土地上房屋的使用权，因被行政机关违法强制拆除，从而引起上诉人针对该房屋提起多个行政诉讼，这些诉讼的最终目的在于解决房屋被违法强制拆除后的赔偿问题，与城辉公司取得的《建设工程规划许可证》并无法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第五条规定：“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”本案中，原告所诉的宁规建字2016年第073号《建设工程规划许可证》虽然由西宁市行政审批局统一办理并加盖西宁市政府行政审批专用章，但其属于集中审批建设类事项，即建设工程规划许可证的具体审批事项仍由市规划局履行并承担相应的法律责任。即使原告需对建设工程规划许可证提起诉讼，也应当对作出具有实质影响行为的市规划局提起诉讼。故原告所诉被告不适格。经向原告释明，原告仍然坚持其诉讼请求，应裁定驳回起诉。综上，马忠强不具有提起本案行政诉讼的原告资格，其所诉被告亦不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定驳回原告马忠强的起诉。本案诉讼费50元，退还原告马忠强。
马忠强上诉称：一、撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；二、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。具体理由如下：一、上诉人与本案存在利害关系，属于本案的适格主体。2013年9月24日，上诉人与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号房屋，并在此经营家庭宾馆，宾馆位于西宁市城西区果树村路127号（现地址为西宁市城中区砖厂路元树村127号）。案涉房屋曾被划入西塔高速公路改线工程项目的拆迁范围，但后又被告知不属于该项目拆迁范围内，经上诉人进行调查及诉讼判决后确定〔案号：（2018）青01行初97号〕，案涉房屋亦不属于砖厂路土地储备项目征收和拆迁范围内。案涉房屋不属于任何一个征收拆迁项目的情况下，已被违法拆除。当上诉人至现场查看时发现，案涉房屋的土地上及周边已经开始名为“西宁市砖厂路棚户区改造工程项目”的施工工作，施工单位为城辉公司，上诉人发现此项目所取得的《建设工程规划许可证》违法，应予以撤销。案涉具体行政行为违法，在上诉人宾馆的原有地块进行建设，严重影响了上诉人的正常使用和财产权，与本案存在利害关系，一审法院认为上诉人不具备主体诉讼资格，属于事实认定错误，应予以撤销。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条、《最高人民法院印发关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见的通知》第十一条规定，将原告进一步解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，这种利害关系应当是受法律保护的合法权益。上诉人的房屋位于该涉案规划许可证所许可的规划范围内，该行为直接导致上诉人的实体权益受到损害，与上诉人权利义务密切相关，属于与被诉行政行为具有法律上的利害关系的情形。二、案涉《建设工程规划许可证》违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及《青海省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十三条规定，建设单位在未进行提供法律、法规规定的各项手续前，被上诉人向其颁发案涉行政许可文件，系程序违法，应予以撤销。同时，根据《闲置土地处置办法》第二十一条规定，经上诉人现场查看结合自身情况来看，案涉房屋所涉地块并未取得相应的用地手续，既未签订土地使用权合同，也未取得出让或划拨等批准文件，且案涉房屋也没有得到合理的安置补偿，征地拆迁工作并未进行完毕，存在诸多纠纷。在此情况下，施工单位仍然进行施工，应予以严肃处理。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，被上诉人在颁发此行政许可文件前，应当向上诉人告知，听取上诉人意见，被上诉人未履行该法定程序，属程序违法。三、被上诉人系适格主体，应承担相应的法律责任。虽然本案问题涉及规划问题，但是，本案涉及的《建设工程规划许可证》由西宁市政府盖章作出，对外具有公示性，应由对此盖章批准的单位承担相应的法律责任，一审法院认为应由规划部门负责属于事实认定错误，应予以撤销。并且，从被上诉人证据的内容上看，职能划分中明确载明市城乡规划和建设局在内的21个部门，83项审批内容划入西宁市行政审批局，划转之后加盖的是被上诉人的印章，被上诉人应当承担相应后果。同时，从被上诉人提交的文件来看，都晚于被诉行政行为的作出时间，如果真的存在机构改革，那么涉案行政行为的本证上应当盖其他单位的公章，而不是被上诉人的公章。一审法院认为被上诉人并非适格主体属于事实认定错误，应予以撤销。
西宁市政府的答辩意见与原审答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，2016年6月6日，西宁市政府发布第145号西宁市政府令，公布了《西宁市人民政府决定取消、调整、保留实施和暂缓实施的行政审批项目目录》，该目录中明确西宁市政府决定保留实施的《建设工程施工许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等行政审批项目的实施机关为西宁市城乡规划和建设局。2019年3月16日，中共西宁市委办公室、西宁市人民政府办公室印发《西宁市行政审批服务局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知，该规定明确西宁市行政审批服务局是市政府工作部门，为正县级。并确定了该局的相关职能和职责。
本院认为，本案的争议焦点是：1.马忠强是否本案适格原告；2.西宁市政府是否本案的适格被告。具体评述如下：
一、马忠强不是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政诉讼的原告有两个判断：行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的人，就本案而言，马忠强诉请撤销颁发给城辉公司的宁规建字2016年第073号《建设工程规划许可证》，其显然不是该行政许可行为的相对人，那么马忠强是否与该行政许可行为有法律上的利害关系，则需要审查马忠强的合法权益是否受到所诉行政许可行为法律意义上的不利影响或不法侵害。本案中，马忠强自述，2013年9月24日，其与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号的房屋。从其所购房屋的性质看，该房屋建造在集体土地上，马忠强购买前该房屋用于宾馆经营，马忠强通过购买取得案涉房屋的使用权。马忠强提交的证据显示，案涉房屋已因征收被西宁市城中区人民政府强制拆除，该行为被生效判决确认违法，且土地被规划许可给城辉公司使用并已经建设，恢复原状已无可能。故侵害马忠强权利的是西宁市城中区人民政府的强制拆除行为。对案涉房屋享有的合法权利，马忠强可通过征收补偿或者行政赔偿得到保障，在此前提下，后续许可行为与其再无利害关系，马忠强对后续许可不具有诉的利益，不属于本案适格原告。
二、西宁市政府不是本案的适格被告。一般说，原告与被诉行政行为无利害关系情形下，无需继续审查作出具体行政行为的主体，即适格被告问题。但因本案案涉行政行为涉及机构改革，为发挥行政审判职能作用，有必要对本案适格被告进行阐述。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权利的来源，并结合所依据的实体法律规范综合判定。本案中，马忠强诉请撤销城辉公司取得的宁规建字2016年第073号《建设工程规划许可证》，该证上虽加盖了西宁市政府行政审批专用章，但根据原审法院和本院查明的事实，该公章的使用，是基于青海省政府“放管服”改革和行政审批便民服务的需要，尽管加盖统一印章，但审批权限有明确的界定。对外公开发布的第145号西宁市政府令上进一步明确《建设工程施工许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等行政审批项目的实施机关为西宁市城乡规划和建设局（现为西宁市自然资源和规划局）。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第五条“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告”的规定，本案适格被告应为西宁市自然资源和规划局。原审法院经审理查明后，当庭向马忠强进行了释明。
本案因西宁市城中区人民政府违法拆除马忠强购买使用的房屋引发，西宁市政府作为其上级机关，应加强对其依法行政的监督，敦促西宁市城中区人民政府确定案涉房屋涉及的征收和补偿方案，尽快依法完成征收补偿或者赔偿，全面化解行政争议。综上，原审法院裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人马忠强的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 边红丽
审 判 员 吴晓良
审 判 员 孔 菲
二〇二〇年十一月十六日
法官助理 江喜梅
书 记 员 范献育
